Государственный бюджет

Сущность и роль бюджета

Государственный бюджет – это роспись (смета, баланс) Денежных доходов и расходов государства.

Роль бюджета в развитии национальной экономики неоднозначна на разных периодах истории. При этом достаточно четко выделяются два этапа.

В эпоху классического капитализма государство, как известно, не вмешивалось активно в хозяйственную деятельность. Примечательно, что в ведущих странах через государственный бюджет перераспределялось от 9 до 18% национального дохода.

Во второй половине XX в. бюджет превратился в мощный регулятор макроэкономики. Через бюджет западных государств ныне перераспределяется от 1/3 до 1/2 ВНП. Уровень налогов и расходов позволяет бюджету играть значительную роль в обеспечении экономического роста и занятости работников.

Путем изменения уровня расходов и налогообложения правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов). В связи с этим различают экспансивную (расширительную) и рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику Первая из них выражается в увеличении расходов и снижении уровня налогообложения, что позволяет легче преодолевать экономические кризисы и ускорять экономический рост. Вторая означает уменьшение расходов и повышение налогов, что помогает ослабить инфляцию и нормализовать хозяйственную конъюнктуру

Эти два вида государственных мер не могут дать надлежащего эффекта, если не увязываются с соответствующими переменами в кредитно-денежной сфере. Когда экспансивная политика не сопровождается уменьшением объема денежной эмиссии и кредита, то это усиливает инфляцию. В свою очередь, если рестриктивная политика сочетается с жесткими ограничениями объема денежных средств, то это может вызвать экономический кризис.

Бюджетный механизм служит важным инструментом долгосрочной структурной политики. Он используется для более быстрого развития наукоемких производств, научно-технических перемен в национальном хозяйстве, подъема отстающих в экономическом отношении регионов.

Возросшая регулирующая роль бюджета дала основание рассматривать его в качестве плана финансового хозяйства, который служит средством достижения экономической стабильности и выполняет функции встроенного стабилизатора. Такое назначение бюджетного механизма во многом зависит от источников, характера формирования его доходной части и направленности расходов.

Подавляющая часть всех доходов бюджета западных государств образуется за счет налогов (90% поступлений на центральном и 70% – на местном уровне). Через налоговый механизм в бюджет направляется от 30% валового национального продукта в США и Японии, до 40-50% – в Германии, Франции, Швеции.

Доходная часть бюджета образуется за счет следующих основных видов поступлений: подоходного налога, налога на корпорации, взносов на социальное страхование, акцизов, налогов на предметы потребления.

Среди этих поступлений ведущее место занимаетиндивидуальный подоходный налог (от 1/4 до 1/2 всех поступлений в бюджет). При этом личные доходы граждан облагаются независимо от источников получения (заработная плата, жалованье, предпринимательская прибыль, процент, дивиденд, рента, гонорары и т. п.), которые уменьшаются на сумму законодательно разрешенных скидок и вычетов. Подоходный налог подсчитывается по прогрессивной шкале ставок. Начиная с установленной суммы, освобожденной от налогообложения, прирост дохода делится на части, из которых каждая последующая облагается по более высокой ставке. Количество таких ступеней колеблется от 2 (США и Великобритания) до 14 (Франция) При этом размер минимальной налоговой ставки составляет от 10 до 25%, максимальной – от 28 до 70%.

Налоги на прибыли компаний составляют важную часть поступлений в бюджет (до 20%). В большинстве западных стран в последние годы эта доля доходов имеет тенденцию к уменьшению. Налог на прибыль взимается с облагаемой прибыли предприятий, которая равняется валовой выручке от реализации за вычетом производственных и коммерческих издержек (включая заработную плату, проценты по банковскому кредиту, затраты на рекламу). Вычитаются также расходы, в соответствии с действующим законодательством полностью или частично освобождаемые от налогообложения: затраты на НИОКР, взносы в благотворительные фонды, налоги местным органам власти и т. д. Максимальная ставка налога на прибыль колеблется от 30 до 50%. В большинстве стран установлены пониженные ставки для мелких предприятий, чтобы стимулировать их деятельность.

Прямые налоги на личные доходы граждан и на прибыль компаний обладают высоким коэффициентом эластичности, то есть зависимости между поступлениями от них в бюджет и колебаниями величины валового национального продукта. Этим обусловлена их роль как рычага централизованного воздействия на экономику.

В последние годы возрастает значениевзносов на социальное страхование. Их выплачивают лица, нанятые на работу (в процентах к валовому заработку) и предприятия (в процентах к общему фонду заработной платы). Поступления от компаний обычно превышают взносы трудящихся. Вместе с тем затраты фирм на эти цели включаются в производственные издержки, вследствие чего через механизм цен они перекладываются на покупателей.

Существенную фискальную роль играюткосвенные налога, которые включаются в цену товара и целиком оплачиваются покупателями. Среди них в США и Канаде ведущим является налог с оборота (облагается вся валовая выручка от реализации товаров и услуг); уровень налога колеблется от 2 до 10%. В западноевропейских странах и Японии от 14 до 19% составляет налог на добавленную стоимость (разница между валовой выручкой и суммой затрат на сырье, полуфабрикаты и услуги, полученные от поставщиков).

К косвенным налогам относятся такжеакцизы. Ими облагаются главным образом алкогольные напитки, табачные изделия и бензин. Особой разновидностью косвенных налогов являются таможенные пошлины, доля поступлений от которых в большинстве стран незначительна.

Отличительная особенность косвенных налогов – регрессивность, повышение их уровня в общей сумме дохода по мере уменьшения самого дохода. У малоимущих слоев населения эти налоги составляют более существенную долю дохода, чем у состоятельных граждан.

В современных условиях продолжает действовать ряд традиционных налогов: а) с наследства и дарений и б) поимущественный, который взимается с оценочной стоимости земли, зданий, сооружений, индивидуальных домовладений. Такие специфические налоги не дают существенного фискального вклада.

Второй составной частью бюджета являютсярасходы. Эта часть обеспечивает потребности правительства в финансовых ресурсах. Возрастание роли государства в регулировании макроэкономики выразилось в появлении во второй половине XX в. новых тенденций, в развитии функций государственного бюджета. Одна из них –обеспечение устойчивого экономического роста.

В высокоразвитых странах через бюджет финансируется от 1/3 до 1/2 всех инвестиций в основной капитал. Обновлению технической базы производства способствуют возросшие государственные затраты на фундаментальные научные работы, прикладные исследования и разработки. Значительные суммы расходуются на кредиты, субсидии (денежные пособия) и дотации предпринимателям, которые участвуют в выполнении государственных программ экономического развития. Существенно увеличились объемы инвестиций в “человеческий капитал” (образование, повышение квалификации и переквалификацию рабочей силы).

Важнейшая функция бюджета – увеличение объема совокупного спроса посредством государственных закупок товаров и услуг, в том числе и на военные цели.

Бюджет выступает также как главный инструмент социальной политики государства. С его помощью проводится широкомасштабное перераспределение доходов в целях достижения большей социальной справедливости. Как известно, население западных стран уплачивает сравнительно большие налоги. Однако значительная их часть возвращается в виде трансфертных (лат. transferre – переносить) платежей, идущих на социальные нужды.

Общая сумма налогов за вычетом социальных выплат населению может рассматриваться как чистые налоги.

В среднем половина всех расходов центральных бюджетов на Западе идет на социально-экономические цели. Эти расходы подразделяются на две большие группы. Первая из них касается собственносоциальных нужд (затраты на выплату пенсий, пособий, на здравоохранение, образование и подготовку кадров). Вторая группа предусматривает непосредственноэкономические расходы (на энергетику, жилищное строительство, коммунальное хозяйство, региональное развитие, природные ресурсы и охрану окружающей среды, добывающую и обрабатывающую промышленность, сельское хозяйство, связь, транспорт и т. п.).

Существенная доля бюджетных средств идет на прямые и косвенныевоенные расходы, в том числе экономическую и военную помощь зарубежным странам, затраты на космические и иные исследования в военной области, пенсии и пособия бывшим военнослужащим. Величина этих средств в ряде стран (США, Германии, Франции, Великобритании и др.) довольно велика.

За последние три десятилетия наблюдаются существенные структурные сдвиги в расходной части центральных бюджетов высокоразвитых стран. Во-первых, замедлились темпы роста и соответственно снизился удельный вес расходов, связанных с обороной и управлением. Во-вторых, увеличился удельный вес затрат, касающихся благосостояния людей (на здравоохранение, образование, подготовку и переподготовку кадров, пенсионное обеспечение).

Между тем многие экономисты предполагают, что в будущем могут возникнуть трудности с обеспечением расходов на социальные нужды. Сейчас пособия, выплачиваемые пенсионерам, финансируются из налогов, взимаемых с фонда заработной платы работающих. Однако в странах Запада сложилась неблагоприятная тенденция: абсолютно и относительно возрастает численность пожилых людей. Поэтому растущее число пенсионеров будет финансироваться уменьшающимся числом работников. В итоге государству придется решать задачу: либо повысить налоги на фонд оплаты труда работающих, либо снизить размеры пенсий, или же сделать и то и другое.

Характерное для второй половины XX в. резкое возрастание экономической роли государства и огромное увеличение его расходов привело к хроническомубюджетному дефициту (превышению затрат над поступлениями).

Бюджетный дефицит

Представляется несомненным, что нормальным состоянием всех видов бюджетов является равенство доходов и расходов. Об этом мы можем судить, скажем, по бюджету отдельного человека или семьи.

Недаром по такому случаю говорится: “По одежке протягивают ножки”.

Спрашивается, должен ли государственный бюджет быть ежегодно сбалансированным?

Как это ни покажется парадоксальным, ответ будет отрицательным. Объясняется это главным образом тем, что государственный бюджет вынужден отражать циклическое движение экономики. Проводимая государствомантициклическая фискальная политика имеет два разных результата в соотношении доходов и расходов в бюджете.

Во время кризисного спада бюджет, естественно, имеет отрицательное сальдо (ит. saldo – расчет). То есть при бухгалтерском приравнивании доходов и расходов бюджет сводится с дефицитом – расходы значительно возрастают, что важно для преодоления кризиса, и превышают доходы.

В период спекулятивного бума бюджет имеетположительное сальдо. Профицит – существенное превышение доходов над расходами – является следствием большого поступления налоговых платежей во время подъема производства. Изъятие значительной части доходов на фазе бума способствует снижению “перегрева” экономики.

Отсюда видно, что если бюджет будет ежегодно строго сбалансирован, то государство не сможет проводить стабилизирующую политику, которая призвана “гасить” экономические колебания. Более того, ежегодно уравновешенное соотношение доходов и расходов может усилить циклические колебания экономики. Так, во время кризиса совокупный спрос будет меньше требуемого. В период спекулятивного бума инфляция усилится.

Значит, очевидно:

ежегодно сбалансированный бюджет не является “нейтральным” по отношению к циклическим колебаниям;

государственный бюджет целесообразно балансировать с положительным сальдо при буме и отрицательным – при спаде производства.

Между тем типичен бюджет с отрицательным сальдо. Объясняется это прежде всего возрастанием роли государства в разных сферах жизни общества, увеличением численности государственных служащих, умножением расходов на военно-промышленный комплекс и др. В результате темпы затрат государства зачастую значительно превышают скорость увеличения ВНП.

Об угрожающих размерах увеличения бюджетного дефицита свидетельствуют статистические данные по ряду стран (табл. 17.1).

Таблица 17.1

Изменения дефицита государственного бюджета в раде крупных промышленно развитых стран

* В Германии в 1974 г. государственный долг перекрывался доходами.

Государственный долг представляет собой задолженность, которая накопилась у правительства в результате заимствования денег для финансирования прошлых бюджетных дефицитов. В ряде случаев эта величина достигает поистине астрономических размеров, которую невозможно погасить. Так, в 1994г. в США величина государственного долга составила примерно 3200 млрд долл., или свыше 50 тыс. долл. на каждую семью.

Не означает ли это, что государство с бюджетным дефицитом попадает в положение банкрота, не способного оплатить свои расходы? Нет, потому что оно имеет несколько источников для покрытия своего дефицита. К их числу относятся:

а) печатание новых денег, что, разумеется, усиливает инфляцию;

б) неналоговые поступления, например, доходы от иностранного туризма (в мире в целом они составляют 6% ВНП, в России менее 1%);

в) внешний долг – международный кредит, получивший в современных условиях широкое развитие. Крупными должниками являются не только слаборазвитые, но и развитые страны. Так, в 80-е годы США повысили процентные ставки в банках, чтобы привлечь иностранные инвестиции и за этот счет финансировать бюджетный дефицит;

г) внутренний долг – государственные ценные бумаги, продаваемые фирмам и населению. К их числу относятся государственные облигации (обязательство выплатить владельцу заимствованную у него сумму денег в будущем) и казначейские обязательства (краткосрочные- до одного года- казначейские векселя). Они обычно продаются со скидкой по сравнению с номинальной (обозначенной на бумаге) ценой, что образует доход владельца векселя, когда государство выкупает его обратно.

Увеличение государственного долга имеет рядотрицательных последствий. Этот долг составляет возрастающую часть ВНП. что уменьшает долю дохода, идущую на потребление и накопление. В бюджете выделяется все увеличивающаяся часть расходов для погашения процентов по внутреннему долгу (10-20% всех бюджетный затрат).

Широкая продажа государственных ценных бумаг предприятиям и населению неизбежно ведет к повышению процентных ставок и к увеличению удельного веса государства на рынке ссудных капиталов. В итоге возникает так называемый“эффект вытеснения”. С рынка ценных бумаг уходят иные продавцы, которые не могут дать покупателям ценных бумаг более надежные инвестиции.

Большие особенности имела бюджетная политика в нашей стране.

Российский бюджет

В условиях командно-административной системы управления в бывшем Советском Союзе государственный бюджет представлял собойосновной финансовый план образования и использования общего фонда денежных средств. Эти средства расходовались для выполнения директивного плана социально-экономического развития народного хозяйства. Бюджет и план составлялись и утверждались одновременно и во взаимной увязке.

Основными источниками государственных финансов были платежи предприятий в форме налога с оборота (правительство устанавливало твердые ставки налога в ценах товаров, что обеспечивало надежное поступление денег в бюджет) и отчислений от прибылей (они доходили иногда до 70%). Подоходный налог с населения составлял менее 10% доходной части бюджета.

Финансирование народного хозяйства осуществлялось почти целиком за счет бюджета. Именно из него направлялись денежные средства на новое капитальное строительство, научно-технический прогресс и совершенствование пропорций воспроизводства. Государственные финансы расходовались на организацию здравоохранения, образование, подготовку кадров, жилищно-коммунальное строительство, социальное обеспечение и иные социально-культурные нужды.

Но такое предельно централизованное использование основной части денежных средств общества для выполнения директивных заданий плана имело те же непреодолимые недостатки, которые присущи командно-административной системе в целом. Следовательно, реформирование этого макрорегулятора одновременно предполагает преобразование государственного бюджета.

С самого начала реформирования государственных финансов возникли серьезные проблемы и противоречия в бюджетном регулировании макроэкономики.

В первую очередь они коснулисьорганизации бюджетной работы. В 1992 и 1993 гг. федеральные бюджеты были приняты не до наступления бюджетного года, а в момент его окончания – в декабре соответствующего года. Это произошло из-за запоздалой подготовки бюджетов, отсутствия научно поставленного прогнозирования (в особенности предвидения динамики инфляции) и других причин. О недоработанности бюджета свидетельствовало, в частности, то, что расходы в нем делились на “защищенные” (полностью обеспеченные ресурсами) и “незащищенные” (выполнение которых зависело от возможного поступления дополнительных доходов). Только бюджет на 1995 г. был принят в начале года на основе проекта Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Серьезным противоречием бюджетной политики являетсярасхождение между процессами стабилизации денежного обращения и стабилизации всей макроэкономики.

Так, в Прогнозе социально-экономического развития страны на 1995 г. поставлена цель – сделать этот год годом стабилизации экономики. Но кризисный спад все же прогнозировался и имел место на деле. Главной же целью была избрана стабилизация денежного обращения – снижение инфляции к концу года до 1-3%, а за год – до 15-20%. Однако, согласно кривой Филипса и по закону Оукена, одностороннее уменьшение темпов инфляции вызывает усиление иных видов дестабилизации макроэкономики – рост безработицы и падение производства, что и произошло в действительности. Продолжающийся кризис сделал цель снизить инфляцию до 1-3% в месяц нереальной.

К тому же важно заметить, что на практике принимались антиинфляционные меры, которые пригодны для борьбы с инфляцией спроса (при неудовлетворении покупательной потребности населения), в то время как в действительности главную угрозу представляет инфляция издержек.

В основу бюджетной политики на 1995-1997гг. было заложеноглубокое и неразрешимое противоречие. С одной стороны, в соответствии с монетаристской концепцией ставилась цель снизить предложение денег и проводить по существу рестриктивиую (ограничительную) бюджетную политику. Эта политика сопровождалась жесткими кредитно-денежными мерами – прекратилось централизованное распределение кредитов, практика списания задолженности, не предоставлялись бюджетные ссуды отраслям хозяйства на льготных условиях и т. п. В этом случае, как известно, усиливается спад производства. С другой стороны, ставилась задача уже в 1996 г. добиться приостановки экономического кризиса. Однако, как мы знаем, в его основе лежал глубокий структурный кризис, который невозможно было преодолеть за короткий срок и для выхода из которого потребовались бы огромные затраты государственных денежных средств.

Очень острым явилосьпротиворечие между экономическими и социальными целями бюджета. Ужесточение кредитно-денежной политики в соответствии с требованиями Международного валютного фонда (снижение темпов инфляции – условие предоставления кредитов этого фонда для сбалансирования бюджета) сопровождалось уменьшением социальной ориентации бюджета. В нем не предусматривались необходимые меры по улучшению материального положения основной части населения (не проводилась должная индексация заработной платы, пенсий “замораживалась” доля расходов на выплату заработной платы и пособия населению и т. п.). Не случайно размер реальной заработной платы в июле 1995 г. составлял 72% к уровню 1994 г.

Ежегодно составлялсянереальный бюджет, что было видно из итогов его выполнения. Так, в 1997 г. фактически было собрано доходов 74% у утвержденному бюджету, в том числе налоговые доходы составили лишь 65%. Фактические расходы составили 77% к утвержденному бюджету.

Как известно из темы 15, в целях регулирования денежного обращения и ликвидации бюджетного дефицита государство прибегает к выпуску государственных ценных бумаг. В 1994 г. дефицит консолидированного бюджета в нашей стране возрос до 10,7% к валовому внутреннему продукту. Под этим предлогом с 1994 г. Банк России и правительство наладили нарастающую эмиссию государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ): с 20,5 трлн руб. в 1994 г. до 605,5 трлн руб. в 1997 г. Для привлечения инвесторов аукционная доходность этих ценных бумаг в отдельные месяцы, например, в 1996 г. доходила до 120-200% годовых. Совершенно очевидно, что выпуск ГКО и ОФЗ использовался для спекулятивной наживы. Собранная выручка от продажи этих бумаг лишь в сравнительно небольшой части (от 5 до 60%) поступала в бюджет.

Вместе с тем объем государственного внутреннего долга по ГКО и ОФЗ возрос с 10,6 трлн руб. в 1994г. до 237,1 трлн руб. в 1996 г. Стала действовать так называемая “финансовая пирамида”. В ней выплаты больших процентов по ценным бумагам осуществлялись за счет все большего привлечения инвесторов – как отечественных, так и иностранных.

В итоге все более усиливался угрожающий противоестественный процесс: эмиссия ГКО-ОФЗ не только не помогла укрепить денежное обращение и уменьшить бюджетный дефицит, но, напротив, сама потребовала расходования быстро возрастающей доли бюджета для погашения государственного долга по ценным бумагам. И наконец, разразился огромной силы финансовый кризис. Он подорвал бюджет страны, всеобщее доверие к государственным ценным бумагам, породил кризис банковской системы и вызвал многократное обесценение рубля.

Сегодня общепризнанно, что требуется последовательно провести бюджетно-налоговую реформу. Это позволит существенно повысить качество планирования и финансирования государственных расходов, укрепить доходную базу бюджета, создать механизмы действенного контроля за использованием финансовых ресурсов государства. Предстоит усовершенствовать налоговую систему и повысить эффективность ее функционирования. Одновременно важно осуществить комплекс мер, улучшающих финансовые отношения нашей страны с другими государствами.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

АстаповичА.З. и др. США: экономика, дефицита, задолженность. М., 1991.

Барр Р. Политическая экономия: В 2 т. М., 1995. Т. 2. Часть III. Тема I. Гл. 5. Тема II. Гл. 5.

Лэйард Р. Макроэкономика. М., 1994. Гл. 2.

Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс. М., 1992. Т. 1. Гл. 14.

Мэнкью Н. Г. Макроэкономика. М., 1994. Гл. 9, 16.

Налоги в развитых странах. М., 1991.

Самуэльсон П. А., НордхаусВ.Д. Экономика. М., 1997. Гл.25, 32.

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М., 1993. Гл. 28.