Экономическая политика в переходной экономике
В переходной экономике посравнению с административно-командной системой происходит коренное изменениероли государства. Отказ от прежнего всевластия государства сопровождаетсяпревращением его в одного из участников хозяйственной деятельности.
В то же время, поскольку рынок ещене стал целостной системой, а стихийное действие рыночных механизмов не всегдаприводит к повышению экономической эффективности, в переходный периодсущественную роль в проведении преобразований играет экономическая политика государства.
1. Функции государства. Направления и средства государственного регулирования в переходной экономике
В переходный период государствоизменяет свое положение в экономике и обретает новые функции.
Роль государственного регулированияэкономики
Система государственногорегулирования в переходной экономике характеризуется двумя определяющимитенденциями. Во-первых, происходит либерализация экономики, которая сводится котказу государства от монополии на ведение тех или иных видов хозяйственнойдеятельности. Во-вторых, совершается переход от преимущественноадминистративных методов государственного регулирования (путем предписаний,запретов, ограничений) к экономическим (через денежно-кредитную ибюджетно-налоговую системы).
В переходной экономике рольгосударственного регулирования в целом выше, чем в развитом рыночном хозяйстве.Это обусловлено следующими причинами. Прежде всего, переход отадминистративно-командной системы к рыночной не происходит автоматически,особенно в странах, находящихся на этапе индустриального общества. Государстводолжно активно участвовать в формировании рыночных институтов, особенно ввыработке правил хозяйственной деятельности и контролировать их выполнение.Далее, в переходной экономике рынок не сразу становится главным регуляторомхозяйственной деятельности, поэтому государству приходится активно вмешиватьсяв экономические процессы.
Функции государственного регулированияэкономики
В переходной экономике преобладаютдве группы регулирующих функций государства.
Первая группа включает функции,которые обычно выполняет государство в современной рыночной системе:
• обеспечение институционально-правовой основы деятельностиэкономических агентов (определение прав и форм собственности, условийзаключения и выполнения контрактов, отношений работников и работодателей и т.д.);
• ликвидация или компенсация негативных эффектов рыночногоповедения (государство занимается вопросами охраны окружающей среды, в рядеслучаев организацией фундаментальных научных исследований, государственнойсистемы образования и медицинского обслуживания и т.д.);
• поддержание нормального функционирования национальнойэкономики (обеспечение условий долгосрочного экономического роста, сглаживаниециклических колебаний, структурная перестройка т.д.).
Вторая группа включает функции,связанные с формированием рыночных отношений:
• разработка хозяйственного законодательства, адекватногоусловиям рыночной экономики;
• демонополизация и поощрение конкуренции;
• приватизация государственной собственности и поощрение частногосектора.
Кроме того, в течениеопределенного периода государство вынуждено брать на себя отдельные функции,которые в развитой рыночной системе обычно выполняют другие экономическиеагенты (мобилизация финансовых ресурсов для инвестиций и др.).
Средства государственногорегулирования экономики
Регулирующие функции государстваосуществляются посредством административных и экономических средств. В началепереходного периода происходит разрушение или трансформация системыадминистративно-командных средств управления: отменяются или сокращаютсяпоставки по централизованным планам; предприятиям предоставляется свобода вустановлении цен, выборе поставщиков и покупателей; ликвидируетсягосударственная монополия внешней торговли.
Однако административные средствапродолжают применяться в ряде областей. Во-первых, государство на начальномэтапе перехода к рынку зачастую сохраняет административный контроль над ценамии тарифами на социально значимые товары и услуги. Во-вторых, административныеметоды регулирования используются как средство антимонопольной политики(государство вмешивается в деятельность естественных монополий, включаяустановление цен на их товары и услуги). В-третьих, административные средстваприменяются для регулирования внешнеэкономической деятельности (количественныеограничения и лицензирование экспорта и импорта).
По мере усиления рыночныхмеханизмов возрастает значение денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политикии присущих им методов регулирования экономики.
Институты государственногорегулирования переходной экономики
В переходной экономике происходиттрансформация институтов государственного регулирования. Государство отходит отнепосредственного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий, чтовлечет за собой ограничение функций и постепенную ликвидацию отраслевых органовуправления — министерств и ведомств.Директивное планирование трансформируется в социально-экономическоепрогнозирование. Бюджетное и налоговое регулирование становится прерогативойпарламента. Центральный банк осуществляет денежно-кредитное регулирование,Возникают специфические для переходного периода институты — ведомства по приватизации и антимонопольномурегулированию.
2.Стабилизационная и структурная политика
Переходный период почти во всехстранах начинался с системного кризиса, проявлениями которого намакроэкономическом уровне были:
1) инфляция, подрывающая стимулы к производственнойдеятельности;
2) трансформационный спад, глубина которого зависит отвеличины накопившихся в структуре экономики диспропорций, устанавливаемых входе макроэкономической стабилизации ограничений платежеспособного спроса;
3) снижение накоплений и инвестиционной активности, которыестановятся невыгодными при высокой инфляции.
Понятие стабилизационной политики
Стабилизационная политиканаправлена на восстановление и поддержание макроэкономического равновесия науровне, близком к полному использованию факторов производства в условияхстабильного уровня цен.
Эта политика обычно связана своздействием на совокупный спрос как более динамичный компонентмакроэкономического равновесия, регулируя который, можно достаточно быстровернуть экономику к полной занятости и обеспечить равновесие, по крайней мере,в краткосрочном периоде. Такое воздействие осуществляется с помощью инструментовденежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики.
Проблема макроэкономическойстабилизации в переходный период
Страны с переходной экономикой всамом начале преобразований сталкиваются с проблемой подавления (в ряде стран — недопущения) высокой инфляции. Подавлениеинфляции, укрепление денежной единицы и достижение устойчивости валютного курсаназывают макроэкономической, или финансовой, стабилизацией. Ее центральныйэлемент — борьба с инфляцией. Показателемуспеха стабилизационных мер в этой области считается снижение ежегодногоприроста индекса потребительских цен до 30% иниже. Для проведения эффективной стабилизационной политики необходимо пониманиеспецифики инфляции в переходный период, которая находится под влиянием какмонетарных, так и немонетарных факторов (см. гл.22).
Монетарный подход к финансовойстабилизации
В соответствии с монетарнымподходом темпы инфляции прямо пропорциональны темпам прироста денежной массы,темпам увеличения скорости денежного обращения и обратно пропорциональны темпамприроста объема продукции реального сектора.
Повышение темпов прироста денежноймассы приводит к соответствующему повышение темпов инфляции, в то время как ихснижение вызывает обратный эффект. В качестве показателя инфляции в странах спереходной экономикой обычно используется рост индекса потребительских цен.
Рост денежной массы влияет наинфляцию через определенные временные промежутки— лаги, в течение которых изменения объемов денежной массы вызываютизменения в темпах прироста цен.
Немонетарный подход к финансовойстабилизации
Согласно немонетарному подходу наинфляцию в переходной экономике влияют многочисленные факторы, находящиеся запределами сферы денежного обращения.
Во-первых, с т р у к т у р н ы й ф а к т о р, т.е. значительные диспропорции в развитииотдельных отраслей экономики, которые быстро не могут быть устранены, а поэтомунехватка тех или иных товаров и услуг долго подталкивает цены в сторонуповышения. Еще одним проявлением этого, например, в тяжелой промышленности сдлительным производственным циклом, является инерционность экономики, в силучего производство не способно быстро реагировать на изменения спроса и обменаденежной массы. Поэтому даже жесткая финансовая политика не может в короткоевремя устранить неравновесие между спросом и предложением.
Во-вторых, м о н о п о л и с т и ч е ск и й ф а к т о р, который вспецифических условиях России усугубляется огромной ролью естественныхмонополий (топливно-энергетический комплекс и транспорт).
В-третьих, и н с т и т у ц и о на л ь н ы й ф а к т о р, связывающий инфляциюс особенностями правовых и организационных условий функционирования экономическихагентов. Действие
этогофактора выражается, с одной стороны, в сохранении государственногосубсидирования неконкурентоспособных предприятий и банков, что неизбежно ведетк росту инфляции. С другой стороны, институциональный фактор проявляется вотсутствии в начале реформ практики банкротств, что вызывало нерыночную реакциюпредприятий на сжатие спроса — неплатежи.
Наличие долгосрочных инфляционныхфакторов немонетарного характера рождает «фоновую» инфляцию, которую нельзяустранить путем сжатия денежной массы. В определенные периоды «фоновая»инфляция принимает подавленную форму неплатежей и долгов государства перед предприятиямии населением.
Сочетание монетарных факторовинфляции с немонетарными при высокой роли последних свидетельствуют о том, чтополитика финансовой стабилизации в переходный период не может ограничиватьсясжатием денежной массы и требует проведения глубоких структурных иинституциональных реформ.
Инструменты макроэкономической стабилизации
Главными средствамимакроэкономической стабилизации являются:
1) сокращение (в лучшем случае ликвидация) дефицитаконсолидированного государственного бюджета до уровня ниже 5% ВВП;
2) проведение жесткой денежно-кредитной политики (прекращениельготного кредитования центральным банком дефицита госбюджета, установлениепроцентных ставок по кредитам центрального банка коммерческим банкам вышеуровня инфляции и т.д.);
3) установление «монетарного (номинального) якоря», подкоторым понимаются макроэкономические показатели, которые фиксируются наопределенном уровне при осуществлении финансовой стабилизации (обменный курсвалюты, номинальная денежная масса, номинальная заработная плата и т.п.). Этипоказатели позволяют снизить инфляционные ожидания бизнеса и домашних хозяйстви удерживают на определенном уровне цены;
4) сдерживание роста доходов населения путем неполнойиндексации оплаты труда в бюджетной сфере и социальных трансфертов;
- либерализацияцен с целью уничтожения избыточной денежной массы через повышение общего уровняцен.
В зависимости от применяемогонабора инструментов можно выделить два основных сценария макроэкономическойстабилизации: ортодоксальный и гетеродоксный.
Ортодоксальный и гетеродоксный сценарии макроэкономическойстабилизации.
О р т о д о к с а л ь н ы й с ц е н а р и й представляетсобой совокупность макроэкономических мероприятий, включающую: устранение илисведение к минимуму дефицита государственного бюджета; жесткий контроль заобъемом денежного предложения и повышения учетной ставки сверх уровня инфляции;установление «монетарного якоря».
Г е т е р од о к с н ы й с ц е н а р и й предполагаетпроведение жесткой денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики в сочетаниис регулированием цен и доходов.
На практике ортодоксальнаяпрограмма стабилизации дополняется использованием «якоря» путем фиксации уровняноминальной заработной платы. Важным условием реализации гетеродоксногосценария является социальное партнерство между правительством, трудом икапиталом в области контроля над ценами и заработной платой.
В ходе макроэкономическойстабилизации происходит переход от системы с мягкими бюджетными ограничениями ксистеме жестких бюджетных ограничений.
Макроэкономическая несбалансированность впереходной экономике
Переходная экономикаиндустриального типа, как правило, получает в наследство отадминистративно-командной системы большую или меньшую несбалансированностьструктуры экономики. Она проявляется, во-первых, в неравномерности развитияотдельных отраслей и, во-вторых, в глубоких различиях в техническойоснащенности отдельных отраслей и предприятий.
Неравномерность в развитииотдельных отраслей во всех странах с плановой экономикой проявлялась преждевсего в гипертрофированном развитии отраслей, производящих средствапроизводства, а также военно-промышленного комплекса (ВПК). В то же времясохранялось и даже усиливалось отставание отраслей, производящихпотребительские товары, а также инфрастуктуры (финансовой, информационной,социальной).
Неравномерность техническогооснащения отдельных отраслей выражалась в сочетании высокотехнологичныхпроизводств (в освоении космоса, ВПК) и отраслей с преобладанием ручного трудаи низким уровнем механизации (производство многих потребительских товаров,сельское хозяйство).
Структурная политика и ее главныенаправления в переходный период
Главной задачей структурнойполитики является создание условий для устойчивого долгосрочного экономическогороста выпуска продукции, пользующейся платежеспособным спросом на внутреннем ивнешнем рынках или служащей национальным интересам.
Структурная политика оказываетвоздействие прежде всего на совокупное предложение. При этом различают какпрямое, так и косвенное воздействие на экономику. Прямое воздействие можетиметь форму субсидий, льготных инвестиционных кредитов с целью создания,поддержки или развития отдельных предприятий, отраслей, а также проведенияфундаментальных научных исследований. Косвенное воздействие осуществляется, вчастности, путем налоговых льгот с целью полдержания или увеличения объема(выпуска) продукции, стимулирования инвестиций.
Важной задачей структурнойполитики переходного периода, особенно на начальных его этапах, является государственнаяподдержка отечественного производства, конкурирующего с импортом, а такжесодействие государства формированию конкурентоспособных отраслей и предприятий,поставляющих значительную часть своих товаров и услуг на внешний рынок.
Одним из главных направленийструктурной политики в этот период должно стать формирование финансовойсистемы, которая могла бы аккумулировать временно свободные средства населенияи направлять их на инвестиционные проекты, главным образом в реальный секторэкономики. Решение этой задачи может осуществляться как путем прямого участиягосударства в инвестициях и предоставления гарантий, так и на основе налоговогои денежно-кредитного регулирования с целью сделать наиболее выгоднымиинвестиции в наиболее эффективные объекты реального сектора.
Особое значение имеет политика поперестройке отраслевой структуры экономики, хотя такая перестройка происходитстихийно с самого начала рыночных преобразований. Приоритетными становятсяотрасли, получившие слабое развитие в плановой экономике — производство потребительских товаров и оказание услуг(финансовых, информационных, социальных).
В России за годы реформ вструктуре ВВП резко выросла доля услуг, что отражает быстрое развитие в этотпериод торговли, банков и других финансовых институтов. Одновременносущественно сократился объем производства в отраслях, ориентировавшихся нагосударственный спрос (ВПК) или бюджетную поддержку (угольная промышленность,сельское хозяйство).
Структурные сдвиги на макроуровнепроявляются в ограничении предприятиями ассортимента наиболееконкурентоспособными видами продукции, освоении выпуска новых изделий, зачастуюна основе кооперации с иностранными партнерами. В результате начинаетсяпостепенное оживление производства.
Концепция структурной перестройки экономикиРоссии
В структуре российской экономики впереходный период продолжает расти доля добывающих отраслей и производств«первого» передела (металлургия) и снижается доля высокотехнологичныхпроизводств. Подобный сдвиг часто называется «утяжелением» экономическойструктуры.
Концепция структурной перестройкив России исходит из сохранения отраслевого разнообразия народнохозяйственногокомплекса. В структуре промышленности выделяются три группы отраслей:
1) топливно-энергетический комплекс. Эти отрасли сохраняютсвою конкурентоспособность и могут привлекать иностранные инвестиции;
2) отрасли обрабатывающей промышленности, способныепоставлять продукцию на экспорт (авиакосмическая, энергетическоемашиностроение, отчасти станкостроение). Они нуждаются в государственнойподдержке на внутреннем и внешнем рынках;
3) отрасли обрабатывающей промышленности, которые могут бытьконкурентоспособными на внутреннем рынке (автомобильная, сельскохозяйственноемашиностроение, пищевая). Развитие этих отраслей напрямую зависит от умереннопротекционистских мер и стимулирования внутреннего спроса на их продукцию путемлизинга и потребительского кредита.
Взаимосвязь стабилизационной иструктурной политики
В переходной экономикестабилизационная и структурная политика тесно взаимосвязаны и могут какусиливать, так и существенно ослаблять действие друг друга. Так, успешнаямакроэкономическая стабилизация приводит к улучшению инвестиционного климата,создает условия для притока капиталов в конкурентоспособные отрасли реального сектора,открывает путь к возобновлению экономического роста. Сокращение бюджетногодефицита ведет к уменьшению государственных заимствований и к увеличениюфинансовых ресурсов, которые могли быть использованы в качестве частныхинвестиций.
3.Институциональные преобразования (создание основ рыночной экономики)
Под институциональнымипреобразованиями понимается изменение формальных и неформальных условийхозяйственной деятельности. Эта система мер включает прежде всего разработку иприменение законодательства, соответствующего рыночным условиям хозяйствования.К институциональным преобразованиям обычно относят изменение отношенийсобственности (создание частного сектора), формирование новых организаций иучреждений рыночного типа (коммерческих банков, товарных и фондовых бирж,инвестиционных фондов и др.), а также создание новой системы управлениянародным хозяйством (путем замены административных рычагов экономическими,прежде всего бюджетными и налоговыми).
Формирование правовой основы рыночнойэкономики
Институциональныепреобразования выражаются прежде всего в разработке законов, регулирующихдеятельность экономических агентов в условиях рыночного хозяйства. Рыночноезаконодательство должно регулировать, по крайней мере, следующие области:
а) права собственности;
б) договоры между экономическимиагентами, включая их выполнение;
в) порядок начала и окончанияхозяйственной деятельности (процедуры открытия фирм или регистрации юридическихлиц, слияния, поглощения и банкротство предприятий);
г) поддержание конкурентной среды.
В переходный период могутдействовать особые правовые нормы и основанные на них меры экономическойполитики государства (например, приватизация, демонополизация и др.).
Становление рыночных институтов
В переходный период рыночныеинституты могут возникать самостоятельно, без видимого участия государства, вответ на потребности экономических агентов (например, создание нескольких сотентоварных бирж в России в 1990—1991 гг.вследствие стихийной либерализации хозяйственных связей между предприятиями).При этом, однако, могут возникнуть социально нецелесообразные институты (вроде«уполномоченных банков», получавших — внарушение принципов конкуренции — особыевыгоды от ведения операций с государственными финансами). Поэтому государстводолжно играть активную роль в формировании рыночных институтов, в том числепутем отбора социально целесообразных.
В переходный период в экономикеРоссии возникли основные институты рынка: частная собственность; свободаустановления хозяйственных связей; конкуренция.
Особенности рыночных институтов в переходнойэкономике
Рыночные институты переходногопериода заметно отличаются от институтов, сложившихся в развитых странахрыночной системы. Они имеют следующие характерные черты.
Во-первых, институциональная неполнота(институциональные лакуны), т.е. отсутствие или крайне слабое развитиенекоторых важных институтов рынка. В России такой лакуной является отсутствиекупли-продажи земли, что не позволяет использовать ее в качестве залога ипрепятствует привлечению кредитов и инвестиций в сельское хозяйство.
Другой институциональной лакуной,характерной для всех стран с переходной экономикой, является фактическоеотсутствие рыночной селекции (отбора) в форме ликвидации обанкротившихсяпредприятий. Эта лакуна нарушает действие конкурентного механизма и сдерживаетперестройку структуры экономики.
Во-вторых, структурнаяасимметричность, т.е. неравномерное развитие различных сегментов рынка. ВРоссии наибольшее развитие получил рынок товаров и услуг, тогда как другиесегменты рынка — рынки факторовпроизводства (капитала, труда, земли и других природных ресурсов) — развиты значительно слабее. Так,формированию рынка капитала вплоть до финансового кризиса 1998 г. препятствовала почти монопольная рольгосударства как заемщика. Становление рынка труда затруднено вследствие низкоймобильности трудовых ресурсов.
Институциональные лакуны иструктурная асимметричность порождают нерыночные формы поведения экономическихагентов: неплатежи, бартер, слабую адаптацию к колебаниям спроса.
1. Переход к рынку сопровождается либерализацией экономики — отказом государства от монополии на те илииные виды хозяйственной деятельности или резким ограничением его регулирующихфункций. Одновременно происходит переход от преимущественно административныхметодов государственного регулирования к экономическим (через денежно-кредитнуюи бюджетно-налоговую системы).
2. При переходе от плановой к рыночной экономике, какправило, возникает необходимость в макроэкономической (финансовой) стабилизации.Ее главной целью является подавление (или предотвращение) высокой инфляции, атакже смягчение (или недопущение) трансформационного спада.
3. Сложились два главных подхода к финансовой стабилизации, воснове которых лежат различные представления о природе инфляции в переходнойэкономике. В соответствии с монетарным подходом инфляция целиком зависит оттемпов прироста денежной массы. Согласно немонетарному подходу на инфляцию впереходной экономике влияют такие факторы, как диспропорции в структуре народногохозяйства, высокая степень монополизации экономики и т.д.
4. Выделяются два основных сценария макроэкономическойстабилизации: ортодоксальный (сокращение или ликвидация дефицита госбюджета,жесткий контроль за денежной эмиссией, установление «монетарного якоря») игетеродоксный (те же меры в сочетании с регулированием цен и доходов).
5. Структурная политика в переходный период направлена насоздание условий для устойчивого долгосрочного экономического роста иперестройку отраслевой структуры народного хозяйства с целью защиты отраслей,конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынках или обслуживающихнациональные интересы (производственная и социальная инфраструктура, отдельныепроизводства ВПК).
6. Институциональные преобразования включают разработку рыночногозаконодательства и контроль за его применением; изменение отношенийсобственности, формирование новых хозяйствующих субъектов рыночного типа;создание новой системы управления народным хозяйством.
Стабилизационная политика
Макроэкономическая (финансовая)стабилизация
Монетарный подход к финансовойстабилизации
Немонетарный подход к финансовойстабилизации
Структурная политика
Ортодоксальный сценариймакроэкономической стабилизации
Гетеродоксный сценариймакроэкономической стабилизации
«Монетарный якорь»Институциональные преобразования
Институциональные лакуны
Структурная асимметричность
1. Какие экономические функции государство вынуждено брать насебя в связи с переходным характером экономики?
2. Какие меры необходимы для финансовой стабилизации впереходной экономике:
а) свободачастнопредпринимательской деятельности; б) отмена государственной монополии навнешнеэкономическую деятельность;
в) повышение ссудного процентасверх уровня инфляции? 3. Какимипроблемами в переходной экономике должно заниматься государство: а)осуществлять импорт продовольственных товаров;
б) оказывать помощь коммерческомубанку, находящемуся в тяжелом финансовом положении; в) определять круг товарови услуг, необходимых для государственных нужд?
4. Какой вариант макроэкономической стабилизации применялся вРоссии в 1992—1994 гг.: ортодоксальныйили гетеродоксный?
5. Почему в начале переходного периода, как правило,необходима макроэкономическая стабилизация?
6. Какие меры относятся к институциональным преобразованиям:а) повышение цен на бензин; б) введение валютного коридора; в) созданиедвухуровневой банковской системы?
7. Какие отрасли российской промышленности должныпользоваться в ходе структурной перестройки поддержкой государства:
а) газовая; 6) легковая; в) пищевая?