Государство и общество

Как мы видели, правительство в заметной степени способствует существованиюнеравенства в разви­тии. Там, где промышленность сильна, правительство сготовностью реагирует на ее нужды. Это же относится и к изделиям этойпромышленности. Правительство строит до­роги для автомобилей, а это отвечаетинтересам автомобиль­ной промышленности, у военной промышленности оно раз­мещаетзаказы на изготовляемое ею оружие, другим отрас­лям оно оказывает помощь висследованиях и разработках. В то же время оно экономит за счет сокращенияпомощи более слабым частям планирующей системы, еще в боль­шей степени этоотносится к рыночной системе и в наи­высшей мере к общественным потребностям,не имеющим отношения к экономическим интересам. То, что делается для компании«Локхид», выглядит как здоровая государ­ственная политика. Покупка картин дляНациональной галереи имеет сомнительный экономический смысл. Суб­сидиисельскому хозяйству – это большее расточитель­ство, чем субсидии авиакомпаниям.Как отмечалось выше, уже не считается необходимым скрывать солидарностьреспубликанской партии с интересами планирующей си­стемы. Подобное проявлениеоткровенности должно было бы найти горячее повсеместное одобрение. Как раз в товремя, когда писалась эта книга, республиканская админи­страция сокращалапомощь в области сельского хозяйства, жилищного строительства, расходы наобразование, здра­воохранение и пособия по бедности под предлогом необхо­димостиосуществления экономии, а также низкой эффек­тивности затрат по этим программам.А военные расходы, несмотря на то, что мы живем в условиях мира, и тот факт,что необходимость осуществления экономии общепризнана, растут, и при этом невозникает каких-либо претензий в отношении соответствующих затрат.

Таким образом, неотъемлемой частью, отражением неравномерного развитияэкономики является неравное распределение услуг, оказываемых государством.Услуги государства, которые важны для планирующей системы или связаны сзакупкой ее изделий, щедро финансируются. Услуги же, которые важны для рыночнойсистемы или не связаны с деятельностью промышленности, а которые, подобнопособиям по бедности, предоставлению гумани­тарного образования или отправлениюправосудия, служат интересам широкой общественности, оказываются далеко нестоль щедро. Такое искажение приоритетов отнюдь не является, как часто считают,своего рода ошибкой системы, которая во всех прочих отношениях превосходна, этота­кое же неотъемлемое свойство современной экономики, как трясущиеся руки уалкоголика.

Человек, обладающий действительно здравым смыслом, должен быть столь жеозабочен этим свойством экономической системы, как философ, исповедующийсострадание.

Помощь правительства необходима для развития экономики – как рынок дляпродуктов, как источник средств для поощрения и финансирования процессасоздания новых продуктов и процессов, для гарантии от риска, с которым связаноэто развитие, для подготовки квалифицированной рабочей силы, для строительстваавтодорог, аэропортов и других важных вспомогательных атрибутов развития, дляспасения бездействующих или столкнувшихся с трудностями предприятий и длямногого другого. Ни один не­предубежденный человек не. сможет пройти мимо гипер­трофированногоразвития наиболее мощных отраслей. Не менее заметно неразрывно связанное с этимявлением жалкое положение в отраслях, относящихся к рыночной системе и к болееслабой части планирующей системы, у которых нет таких же возможностей дляполучения по­мощи со стороны государства. Государство не является для нихгарантированным рынком. Разработка их продук­тов и производственных процессовпользуется гораздо меньшей поддержкой. Их потребности в рабочей силе, вовспомогательных гражданских сооружениях, субсидиях и гарантиях от риска несчитаются одним из наиболее на­стоятельных вопросов государственной политики. Исамое важное обстоятельство состоит в том, что капитал, которым они могли бы.воспользоваться при ином положении вещей, направляется в те части экономики,которые уже гипертрофически развиты. Поэтому они вынуждены обращаться за помощьюк кредиторам, которые в условиях чрезмерного спроса на заемные средства требуютвыплаты высоких процентов за свои кредиты.

Как мы видели ранее, этим во многом объясняется упадок конкуренции в нашевремя в Соединенных Шта­тах. Многие отрасли- тeкcтильная, oбyвнaяпpoмышленность, железные дороги, водный транспорт, станкостроение – выпускаютустаревшие товары и оказывают устаревшие виды услуг при помощи устаревшегооборудования. Необходимо для развития энергия и капитал, ко­торые могли быизменить это положение, тратятся на сверхзвуковые истребители, противоракетныесистемы, полеты на Луну, Марс и еще дальше.

Прежде всего необходимо обеспечить, чтобы государ­ственные доходыраспределялись в соответствии с распре­делением задач между различными уровнямигосударст­венного аппарата. Создается впечатление, что нынешний порядок былзадуман с дьявольской хитростью и направ­лен на то, чтобы удовлетворятьинтересы не общества, а планирующей системы. Услуги, имеющие наибольшеезначение для самых мощных частей планирующей систе­мы, берет на себяфедеральное правительство. Темпы роста личных и корпоративных подоходныхналогов, ко­торые поступают в доход федерального правительства, являются болеевысокими, чем темпы роста экономики и доходов в целом. Таким образом, услуги,оказываемые планирующей системе, обеспечиваются за счет автоматическиувеличивающихся поступлений. Налоги, от которых зависят правительства штатов ив особенности муниципалитеты, не обладают такой же гибкой тенденцией кповышению. Налоги на продажи увеличиваются более или менее пропорциональноросту доходов. Налоги на недвижимость, от которых зависят местные органыуправления, только при максимальных усилиях могут возрастать такими же темпами,как и доходы.

Тем временем выполнение правительством задач, затрагивающих интересынаселения, имеет тенденцию, которая является совершенно противоположной по отно­шениюк динамике государственных доходов. С урбани­зацией, которая связана с падениемзанятости в сельском хозяйстве, с увеличением потребления и ростом (хотя онтеперь стал более умеренным) населения, все большая часть проблем, которыедолжно решать правительство, относится к городам. Так обстоит дело собеспечением жильем, защитой граждан и собственности, предоставле­ниемначального образования, здравоохранением, борьбой с загрязнением воздуха иводы, контролем за использова­нием автомобилей и ликвидацией последствий ростастои­мости жизни. В итоге доходы от налогов, которые растут пропорциональноразвитию экономики, поступают феде­ральному правительству, которое используетих для поддержки планирующей системы. Налоги, которые растут не столь быстрымитемпами, идут в распоряжение муниципалитетов, где они служат интересамобщества.

Предпочтительное право планирующей системы на использование более крупныхналоговых поступлений федерального правительства – не случайность. Выполнениефункций, которые служат планирующей системе, например исследования и разработкив области промыш­ленности, помощь техническому образованию или строи­тельствоавтодорог между штатами, становится задачей общепризнанной первостепеннойнациональной важности. Это отражает интересы планирующей системы. Будучиопределены подобным образом, они превращаются в непосредственные функциифедерального правительства. За­дача, выполнение которой исторически,традиционно, ло­гически и в прямом значении слова является функцией органовуправления штатов или муниципалитетов, соответствует только интересам широкойобщественности.

В принципе имеется два средства для исправления положения. Одно состоит впередаче общественных функ­ций от штатов и городов федеральному правительству,чтобы тем самым дать им возможность пользоваться более обильными доходамипоследнего. Другое средство состоит в распределении некоторой части доходовфедерального правительства между штатами в городами. В действитель­ностисуществует необходимость осуществления обеих этих мер. Они являются предметомрассмотрения в настоящей книге. Результатом предоставления альтерна­тивного илигарантированного источника дохода (см. гл XXV) является освобождение штатов игородов от расхо­дов по общественной благотворительности за счет феде­ральногоправительства. Поэтому по своему налоговому воздействию это хорошо вписываетсяв общую схему реформы. Становится ясно, что выделение определенной долиналоговых поступлений, уже навязанное в ограни­ченных масштабахобстоятельствами, непосредственно является частью этой реформы. На этом нужнореши­тельно настаивать, делая упор на требования городов. Общественные задачибольших, городов более настоя­тельны, чем задачи штатов, а база налоговыхпоступле­ний, от которых зависят города, в особенности налог на недвижимость,как уже отмечалось, заметно менее эла­стична, чем источники поступлений,которыми распола­гают правительства штатов.

Распределение функций в федеральном правительстве тоже превосходноприспособлено к потребностям плани­рующей системы. Распределение финансовыхресурсов» между различными службами является почти исключи­тельно функциейправительства-государственной бюро­кратии. Это та часть правительственногоаппарата, к ко­торой, как мы видели, планирующая система имеет естественный иэффективный доступ, фактическая власть в данном случае принадлежитминистерствам и управле­ниям, и наиболее крупные и влиятельные из них,очевидно, с наибольшей эффективностью способны осуществлять соответствующиетребования. Самым крупным и самым влиятельным из всех является Министерствообороны, в отношении которого власть планирующей системы наибо­лее велика.Чарльз Л. Шульце, бывший директор бюджет­ного бюро, заметил, что бюджетныевопросы Министерства обороны в прошлом были в основном неуязвимы для лю­быхсерьезных нападок в рамках исполнительной власти. Они служили высшей целибезопасности в ходе холодной войны. Они не оспаривались президентом, поэтомуони не могли оспариваться его подчиненными. [«Военныйбюджетинациональныеэкономическиеприори­теты» (см.: Hearings before The Subcommittee on Economyin Go­vernment of Joint Economic Committee, 91st. Congress, 1st.Session,. 1969, June 3, p. 68, 72-73.]

Обсуждения в комитете должны включать публичные слушания. Они создали бывозможность для полного выражения взглядов отдельных лиц и организаций вотношении надлежащего распределения государственных ресурсов и неизбежновызвали бы широкое общественное обсуждение. Это имело бы непосредственноевлияние на решения конгресса. Еще более важным последствием этого стало бапревращение распределения ресурсов в общественную проблему. Привлеченное, такимобразом, внимание имело бы значение для повышения заинтересо­ванностиобщественности в этом вопросе с целью более четкой формулировки общественногомнения. Это также привлекло бы с пользой для дела внимание избирателей кпозиции отдельных законодателей – тем, кто отражает общественное мнение вотличие от тех, кто служит пла­нирующей системе.

Распределение ресурсов, определенное в общих чертах комитетом по вопросамбюджета или планирования, затем рассматривалось бы обеими палатами конгресса сцелью внесения дальнейших поправок и утверждения, установленные таким образомграницы стали бы затем обязатель­ными для комитетов и подкомитетов,занимающихся вопросами законодательства и ассигнований. Эти послед­ние, как ираньше, охотно занимались бы рассмотрением вопросов, связанных с использованиемсредств с тактиче­ской точки зрения – необходимостью и оправданностьюконкретных ассигнований. Ожидалось бы, что они, как правило, утверждали бысуммы, установленные бюджет­ным комитетом. При отсутствии дополнительных законо­дательныхактов со стороны конгресса в целом они не могли бы превышать установленныхпределов. Любые суммы сверх этих пределов не считались бы ассигнован­ными – небыли бы доступны для использования. Может потребоваться значительнаяперестройка комитетов кон­гресса для того, чтобы действия комитетов согласовыва­лисьс общими категориями планирования.

Обсуждение, рассмотрение и решение вопросов рас­пределения государственныхресурсов создало бы, как было отмечено, возможности для выражения обществен­ногомнения – для выдвижения требований о таком распределении средств, котороевыражало бы общественные потребности в отличие от потребностей планирующейсистемы. Некоторые простые положения могли бы на долгое время определитьдеятельность бюджетного коми­тета и процесс принятия последующихзаконодательных мер. Можно исходить из предположения, что все ассигно­вания,которые служат планирующей системе или идут на закупку ее продукции и услуг,завышены и что все ассигнования, осуществляемые в интересах общества, в целомотносительно недостаточны. Ресурсы должны быть соответственно перераспределены.

Должно преобладать положение о необходимости удовлетворения в первую очередьпотребностей менее развитых секторов планирующей и рыночной систем. Средствадля исследований и разработок, удовлетворения потребностей в рабочей силе и, чтосамое важное, для потребностей в капитале для переоборудования и модер­низацийв этих секторах экономики будут недостаточ­ными. Их нехватка является тем болееострой, чем менее сильной является фирма и чем в большей степени она относитсяк рыночной системе. Если мы хотим иметь сбалансированное развитие экономическойсистемы, при­чем сбалансированное таким образом, что даже крайний ортодокс счелбы его необходимым для эффективного роста, то снова необходимоперераспределение.

Должно существовать особое положение о необходи­мости оказаниягосударственной поддержки и помощи искусству, Как говорилось в гл. VII,планирующая систе­ма не благоволит к искусству – сопротивление организа­циилишает ее здесь компетенции, – а то, в чем плани­рующая система не нуждается,становится неприемлемой для общества политикой. Автомобильные дороги дляувлекательных путешествий имеют большое общественное значение; музеи и музыкадля развлечения людей имеют якобы сомнительную общественную ценность. В этомслу­чае необходимость корректирующих действий очевидна.

Наконец, есть основания предполагать, что услуги, оказываемыемуниципалитетами, особенно в крупных городах, которые являются результатомчересчур быст­рой урбанизации, финансируются в недостаточной мере. Поэтомуперераспределение доходов федерального пра­вительства пользу городов и штатовбудет в течение долгого времени отражать общественную необходимость.

Те, кто знаком с деятельностью конгресса Соединен­ных Штатов илизаконодательных органов вообще поймут трудности, связанные с осуществлениемтаких реформ. Традиции и красочные ритуалы конгресса весьма благоприятствуютзакреплению существующего положения вещей, а не применению мер, которыедействительно могут принести пользу. Красноречивые выступления и символическиедействия преподносятся вместо серьезных и реальных мер. Руководители пользуютсявластью и по­лучают награды за служение планирующей системе или связанным с нейбюрократическим органам. Их интуиция говорит им, что молодым людям, которыеотражают общественное мнение, лучше не доверять власти пока они не научатсядобиваться продвижения по службе. Пере­мены, подобные тем, которые предлагаютсяздесь, повы­сили бы власть законодательных органов, но подвергли бы рискуавторитет тех, кто пользуется властью.

И все же перемены необходимы. Отличным поясне­нием к понятию, котороеСоединенных Штатах часто называют демократией, является тот факт, что самыйважный вопрос, стоящий перед правительством – как нужно расходоватьгосударственные деньги, – теперь не подлежит решению законодательными органамии даже. не обсуждается. Именно этот вакуум и заполняется властью планирующейсистемы.

Вновь наши рассуждения подтверждаются реальным положением вещей. Если бынынешняя система давала приемлемые результаты, не было бы ни надежды на осу­ществление,ни оснований для перемен. Но неравномер­ное развитие экономики является фактом,и таким же фактом является вклад правительства в такое развитие. То же самоеотносится к общему нарушению деятельности правительственных служб. Все это всвою очередь является предметом широкой политической дискуссии. В каждом вновьизбранном составе конгресса в последние годы появлялись новые члены,присоединяющие свои голоса к недовольству в связи с современным распределениемго­сударственных ресурсов – к тому, что мы называем, хотя и не очень точно,общественным самосознанием. Планиру­ющая система оказалась эффективной иизобретательной в защите своего привилегированного положения. (В настоящеевремя она пытается утверждать, что обществен­ные нужды не могут бытьудовлетворены за счет ассигно­ваний – это не очень оригинальная мысль, – чтогосудар­ственная помощь в решении важнейших проблем душит частную инициативу.)Но, как всегда, когда убеждение противоречит обстоятельствам, было бы неверноотвергать существование обстоятельств. И когда политическая ин­туицияподкрепляется ясным пониманием основного суще­ства современной политики,которое состоит в конфликте между интересами общества и планирующей системы, топредлагаемые здесь перемены не покажутся слишком отдаленными. Кроме того,поскольку от них зависит наше спасение, необходимо надеяться на ихосуществление.