Окружающая среда

…если мы хотим сохранить жизнь на земле, мы должны заставить себясогласиться на мень­шее количество продуктов питания и услуг, в том числе иэлектроэнергии.

Чарльз Ф. Люс, Председатель советадиректоров «Консолидэйтэд Эдисон Компани»

Хотя такое утверждение и может пока­заться вредным для авторитета профессииэкономиста, но все же не все экономические отношения являются слож­ными.Примером служит взаимосвязь между экономиче­ским развитием и окружающей средой.Экономический рост представляет собой основную цель фирмы, поэтому онстановится основной целью для общества. Поскольку рост обретает первостепенноезначение для общества, Ничто, разумеется, не должно стоять на его пути. Сюдаотносятся и последствия роста, в том числе отрицатель­ные последствия дляокружающей среды – для воздуха, воды, спокойствия городской жизни и красотысельского пейзажа.

Ущерб окружающей среде наносит как производство, тай и потребление товаров.Речь идет о загрязнении воз­духа электростанцией и отрицательном воздействии не­оновогосвета на зрение, о том вреде, который наносит металлургический заводблизлежащему озеру, и отрица­тельном воздействии выхлопных газов автомобилей,изго­товленных из металла, произведенного на этом заводе, па легкие человека.Ущерб, наносимый среде, может иметь один или много источников. Его можетпричинять бумаж­ная фабрика, выпускающая в воздух ядовитые вещества, или сотнякурильщиков или автомобилей, делающих то же самое. Однако различие в количествеисточников имеет большое практическое значение бумажная фабрика не можетотрицать своей ответственности; владелец автомо­биля может сожалеть об общихпоследствиях использо­вания автомобилей, но не чувствовать индивидуальнойответственности, поскольку его доля в общем вреде ни­чтожна.

Ущерб окружающей среде наносит не только плани­рующая система. Силосныебашни, кормовые цеха, стан­ции обслуживания, мотели, ремонтные мастерские,лечеб­ницы для домашних животных, привлекающие внимание при подъезде к любомусовременному населенному пункту, свидетельствуют о способности рыночной системынаносить физический вред окружающей среде. Она также портит внешний видсельской местности. Оправданием такого ущерба служит мнение, что никакиепрепятствия не должны стоять на пути экономического роста.

В значительной степени меры по устранению вреда, причиненного окружающейсреде, сводятся к необходи­мости выделения государственных средств для осуществ­ленияуборочных работ. Нет другого способа, чтобы очи­стить улицы, кроме как нанятьдостаточное количество рабочих и закупить достаточное количество соответст­вующегооборудования. Чтобы прибрежные воды у горо­дов оставались чистыми, нужнысоответствующие системы стока и предприятия по очистке сточных вод. В значи­тельноймере проблема охраны окружающей среды возни­кает из-за недостаточных затрат наэлементарные услуги и предприятия, связанные с обеспечением чистоты. Как ещераз подчеркивается в следующей главе, это тот вид расходов, которыйсистематически недооценивается в современной экономике. Кроме предоставлениятаких государственных средств, имеется три возможных пути для защиты окружающейсреды, два из которых являются неоправданными и не­практичными. Первое решениепредлагается неокласси­ческой экономической теорией, которая рассматриваетзагрязнение среды как результат недостатков рыночной системы. Отходыбеспрепятственно сбрасываются в воз­дух и воду; общество, а не потребительконечного продукта или услуги оплачивает окончательную очистку. В резуль­татепревращения такого внешнего ущерба во внутренний, когда производителя, асоответственно и потребителя заставляют покрывать затраты, связанные спредупреждением загрязнения среды, либо с помощью налогообложения привлекаютсясредства для оплаты работ по ликви­дации загрязнения среды или компенсациивозможного ущерба, недостатки рыночной системы устраняются, и проблема такимобразом будет разрешена [Для ознакомления с подробным и уточненным описаниемэтой меры см.: В. Sо1оw, «The Economist’s Approach to Pollution Control,Science, vol. 173, № 3996, ICTi, August 6, p. 498.]. Довольно часто дляпредупреждения ущерба окружаю­щей среде, действительно, требуется, чтобы фирма(и в конечном счете ее потребители) брала на себя соответст­вующие расходы. Востальном решение, предлагаемое экономистами, затрагивает только незначительнуючасть проблемы; репутация такого решения зависит почти исключительно не от егодейственности, а от благочестия, с которым его сторонники относятся ко всеобщейдобро­детели – рынку. Предлагаемое решение почти всегда непригодно дляпредупреждения ущерба окружающей среде, наносимого в результате потребления;нет доста­точно хорошего способа заставить тех, кто курит в обще­ственныхместах, платить за неудобства, которые испытывают некурящие. В конце концовможно запретить само курение. Столь же безнадежно штрафовать пассажи­ровсамолетов за неудобства для людей на земле, свя­занные с шумом самолета.Попытки штрафовать пассажи­ров сверхзвукового авиалайнера за ущерб для верхнихслоев атмосферы окажутся не только безнадежными, но и смешными. Подобные мерыне могут предотвратить ущерба, наносимого ландшафту, и прочих экологическихпоследствий производства. Ущерб, который наносит линия электропередачдевственной природе, или потери среди местной фауны в результате прокладкитрубопровода нельзя ни измерить, ни оценить. Даже самые горячие сторонникинеоклассической экономической теории согла­сятся, что эта теория не сделаланичего, чтобы подгото­вить людей к внезапно охватившей их тревоге за окру­жающуюсреду, что можно было бы ожидать от серьезной и глубокой науки. Вот почемуэкономисты выглядели бы куда умнее, если бы они предпочли воздержаться от реко­мендациимер, основанных на подобных идеях. Второе решение правильно связывает стоящуюпроб­лему с неограниченным ростом и предлагает установить соответствующиепределы для него [См. особенно: D. Н. Меadоws, D. L. Meadоws J. Randers, W.Behrens III, The Limits to Growth: A. Report for The Club of Rome’s Progect onThe Predicament of Mankind, New York, Universe Books, 1972.]. Недостатокэтого решения в том, что ущерб для окружающей среды пред­ставляет собойочевидную и непосредственную опасность. А положительные результаты от снижениятемпов роста проявятся только через несколько лет и десятилетий. Временныерамки, как говорят серьезные ученые, не сов­ладают. Кроме того, снижение темповроста только тогда становится подходящей мерой, когда распределение до­ходапроисходит более или менее равномерно. В против­ном случае структурапотребления отдельных людей или групп остается неизменной. В настоящее времянекоторые факты свидетельствуют о том, что защита окружающей среды являетсяболее выгодным делом для богатых, чем для бедных.

Третье решение сводится к осуществлению дальней­шего роста, но при этом взаконодательном порядке должны быть определены параметры, ограничивающие рост.Эти параметры устанавливают допустимые границы ущерба для окружающей среды врезультате потребления и производства. Такая деятельность становится важней­шей,а в некоторых отношениях самой важной задачей современного законодательства.Иногда она связана с запрещением отдельных видов производства и потреб­ления.Речь идет о тех случаях, когда вред для общества превышает пользу, приносимуюданным товаром или услугой.

Следует упомянуть еще о двух довольно очевидных особенностях подобных мер.Эти меры превращают госу­дарство, а не рынок в верховного судью и защитникаобщественных интересов. Этому вряд ли следует удив­ляться, если вспомнить, чтопроблема возникает потому, что техноструктура и ее интересы уже заменили собойрынок и интересы общества. Государственное руководство и планированиепроизводства вытесняют частное руководство и планирование производства. Второедовольно примечательное свойство этой меры состоит в том, что она ужеосуществляется. Ее навязывают современному государству обстоятельства и oтсутствиеболее подходя­щей альтернативы.

В прошлом, когда расхождения отдельных частных интересов и интересовпланирующей системы с интере­сами общества (включая последствия для окружающейсреды и другие последствия) достигали крайних пределов, существовала практикаопределения широких задач в области законодательства и принятия соответствующихзаконов. Затем вновь созданному или уже существующему исполнительному органуставилась задача сформулировать конкретные правовые нормы, отражающие намерениезаконодателя, включая установление периода времени, в течение которогособлюдение этих норм было бы обяза­тельным. Исполнительному органупредоставлялась значи­тельная свобода действий в осуществлении этих норм. Врезультате задача законодательного органа весьма упро­щалась и становилосьвозможным то, что называется гиб­костью в применении таких норм. Подобныйпорядок весьма удовлетворял тех, кто не хотел подчиняться. Он позволялпланирующей системе использовать свои возмож­ности для воздействия нагосударственную бюрократию с тем, чтобы свести до минимума, отсрочить илипредотвра­тить вмешательство. Там, где возможность велика, как, в частности,обстоит дело в автомобильной, нефтеперерабаты­вающей, фармацевтической,химической и других отраслях промышленности, окончательное воздействиерегулирова­ния в основном нейтрализуется. Подобная тенденция – склонностьисполнительного органа к капитуляции – хо­рошо известна.

Более трудный и более длительный, но гораздо более эффективный курс состоитв том, чтобы законодательство само, в качестве стража общественного интереса,определяло необходимо результат. Такие действия осуждаются как негибкие;считается, что на бизнес надевается смири­тельная рубашка. Это не должно никогоотпугивать. Смирительная рубашка – это достаточно точное определение той меры,которую необходимо применить.

Эффективная защита окружающей среды требует ясных и строгих правовыхустановок. Тогда компенсацией для фирмы станет полная автономия в рамках этихправил. Раз пределы действий установлены, то уже не нужно строить догадки вотношении отдельных решений техноструктуры. Стратегия защиты окружающей средызапре­щает на основании закона действия, которые несовме­стимы с общественнымиинтересами, но предоставляет фирме максимальную свободу принятия решений в отно­шениипутей достижения желаемых результатов.

Что касается воздействия производственных процессов на окружающую среду, тонеобходимо составление исчер­пывающей специфика отходов (в том числе итепловых), которые можно выпускать в воздухи воду при минимальном вмешательствев процесс, посредством которого достигается такой результат. И что очень важно,это означает строгую детализацию того, что можно (и что нельзя) делать дляизменения природного ландшафта. Нанесение ущерба внешнему виду территории неменее серьезный вопрос, чем загрязнение в результате примене­ния химическихвеществ. Этот вопрос оказался на втором плане только из-за того, чтосовременная экономика не признает большого значения искусства и требований эсте­тики.Но и в этом случае, как только будут установлены правила, состоящие, например,в том, что промышленное развитие допускается только в строго определенныхрайонах или не разрешается строительство линий электропередач, уродующихсельский ландшафт, должна быть допущена свобода решений в рамках этих правил.

В отношении последствий потребления общие правила являются аналогичными.Определяются количество вред­ных газов, которое может выпустить автомобиль, исроки сохранности упаковки и моющих средств, а затем способ достижения этого результатаопределяется по усмотрению производителя. Однако контроль за вредными последст­виямипотребления часто требует точной спецификации требований к использованиюпродуктов, например к ку­рению в общественных местах,- он все чаще влечет засобой частичное или полное запрещение некоторых видов потребления.

Использование автомобилей в крупном городе, движе­ние самолетов наднаселенными районами, сверхзвуковой пассажирский самолет, беспорядочноеиспользование земли для жилищного строительства – все это случаи, в которыхвыгоды для отдельного потребителя оказываются меньше, чем отрицательныепоследствия для общества в. Целом. В прошлом преобладала презумпцияпреимущества индивидуальной выгоды даже перед лицом боль­ших социальныхиздержек, и это отражало интересы пла­нирующей системы. Рациональноезаконодательное реше­ние требует исключения из потребления тех продуктов, услуги технических средств, где связанные с ними потери и неудобства для обществапревышают выгоды для отдельного человека.

Только что изложенная теоретическая основа действий не только возлагаетосновную ответственность за их осу­ществление на имеющиеся законодательныеорганы, и, вероятно, сами действия будут казаться всесторонним вторжением всферу, которая в прошлом считалась пре­рогативой частного предпринимательства.Следует указать на четыре существенных момента.

1) Тот факт, что мы боимся такого вмешательства, является результатом точкизрения, которая навязана нам планирующей системой и от ее имени господствующейэкономической теорией. Все это создало впечатление, что щели частногопредпринимательства согласуются с целями общества. Если общественноесамосознание достигнет определенного уровня и будет признано существованиеестественного различия между целями планирующей системы и целями общества, томеры, направленные на размежевание, будут носить не только не исключитель­ный,а совершенно нормальный характер.

Если имеет место частное планирование, оно может быть согласовано собщественными интересами только при помощи государственного планирования.

2) Существующая необходимость уже навязала в ши­роких размерах осуществлениетолько что описанной стратегии в области законодательства. Подробная детали­зациятого, какие действия, затрагивающие качество воз­духа и воды, могут бытьразрешены, уже является одной из главнейших забот законодательных органовСоединен­ных Штатов. То же самое происходит в отношении защиты ландшафта, хотявсе еще преимущественно в таких отда­ленных местах, как Аляска.

Запрещено или ограничено производство многочислен­ных вредных для окружающейсреды товаров – ДДТ, соединений ртути, стойких моющих средств. Все ширеограничивается потребление, связанное с однократным использованием упаковки,использованием автомобилей в крупных городах или воздушного транспорта над густо­населеннымигородскими районами. В конгрессе наблю­дается явная тенденция, отражающаяобщественную заинтересованность и недовольство слабостью государст­веннойбюрократии перед планирующей системой, уста­навливать в законодательном порядкенеобходимые нормы поведения. Законодательство запретило сверхзвуковойпассажирский авиатранспорт, несмотря на мощную оппо­зицию со стороныминистерства транспорта, действующего совместно с заинтересованной фирмой, аименно с корпо­рацией «Боинг». Как всегда, мы приходим к выводу, чтообстоятельства подтверждают правильную теорию.

3) В последнее время общественная реакция, связан­ная с воздействиемпромышленного развития на окружающую среду, породила глубокое и общее недовериек экономическому росту вообще. Как указывалось, появи­лись и стали настаиватьна своем мнении сторонники постоянного поддержания экономики на одном уровне. Вдоводах, приводимых в пользу снижения темпов роста, стабилизации или сниженияколичества населения, также содержатся ссылки на последствия для окружающейсреды, хотя без ответа на вопрос о том, что же улучшится, если несколькоуменьшившееся число людей будет потреблять в два раза больше товаров.Предлагаемая вами стратегия защиты окружающей среды не исключает роста. Онапризнает заинтересованность планирующей системы в своем расширении, как,впрочем, и ее потреб­ность в автономии решений. Эта стратегия стремитсяупорядочить этот рост, согласовать его с общественными интересами иосуществлять его при содействии со стороны общества. Хотя следствием явится,это нужно признать, понижение темпа роста, для планирующей системы было быразумнее рассматривать осуществление подобных мер как наиболее спокойный способдостижения соглашения с защитниками окружающей среды и с преодолением опасений,которые они выражают.

4) В недавнем прошлом защитники окружающей сре­ды проявляли иногдасклонность к абсолютизму. В связи со слабостью своих позиций в прошлом инеотложностью стоящей перед ними задачи они выступали против любогоэкономического развития, которое влекло за собой очевид­ные последствия дляокружающей среды. Никаких нефтеперерабатывающих заводов, никакихэлектростанций, ни­каких мостов, никаких высотных жилых комплексов! В та­комподходе таится большая опасность. Хотя воздействие на окружающую среду носитотрицательный характер, к конечному потреблению иногда даже защитники окружа­ющейсреды относятся вполне положительно. Если бы оказалось возможным приписатьнехватку нефти для отопления, жилья и даже кондиционированного воздухачрезмерному рвению в защите окружающей среды, то уси­лия во имя защиты средыбыли бы серьезно подорваны. Как и большинство других вещей в жизни, защита окру­жающейсреды требует затрат. Выгоды от защиты среды должны сравниваться с затратами.

Хотя законодательство представляет собой необходи­мый инструмент длявыполнения воли общества в целом и установления параметров окружающей среды вчастно­сти, однако это инструмент, отличающийся известной гру­бостью. Онприобретает свое значение не потому, что он имеет возможность превосходновыполнить данную задачу, а в связи с тем, что как рынок, так и государственнаябюрократия уже превратились или имеют тенденцию к пpeвpaщениию в инструментыплавнирующей системы. Тем не менее задача не является столь трудной, как этоможно было бы предположить. Условия, требующие вмешатель­ства, тоже неотличаются особой сложностью. Там, где конфликт между частными и общественнымицелями ста­новится чрезмерно большим, он неминуемо оказывается в сфере вниманиязаконодателей. Подобным образом дело будет обстоять даже в отношении не стольявной формы ущерба, который будет причиняться в результате исполь­зованиятехнической новинки, в случае если во все боль­шей мере можно будетрассчитывать на предостережение со стороны научных кругов. Составлениесоответствующих законов должно осуществляться информированными спе­циалистами.С этой целью необходимо осуществить систе­матизацию информации. Должны бытьтакже приняты решения относительно очередности действий, следует оп­ределить,что является важным и что имеет второстепен­ное значение. Следует внимательноследить за принуди­тельными мерами со стороны исполнительной власти, а также заосуществлением ею остальных функций, которые, несмотря па большую конкретизациюпринятых законов, должны быть все же отнесены к ее компетенции. Защитаокружающей среды становится важнейшей задачей зако­нодательства. Сейчас ни уконгресса, ни у законодатель­ных органов более низкого ранга для этого нетнеобходи­мого аппарата. Поскольку планирование в этой области становитсянеизбежным, этот недостаток необходимо исправить. Любой важный законодательныйорган должен иметь эффективный аппарат планирования в области ох­раныокружающей среды [В конгрессе работа такого аппарата не должна ограничи­ватьсякаким-то одним комитетом. Хотя некоторые комитеты не­сут прямую ответственностьза законодательство или ассигнова­ния в отношении загрязнения, практическикаждый комитет-конг­ресса, от комитета по делам вооруженных сил до комитета поделам округа Колумбия, предпринимает действия, оказывающие воздействие насреду. Нужен сильный технический аппарат, услу­гами которого могли быпользоваться все органы.]. Права такого аппарата на по­лучение любойнеобходимой информации должны быть самыми широкими. И в данном случае, в ещеодном про­явлении той формы, которая характерна для всех соци­альных явлений,нам помогает общественный характер планирующей системы. Право на секретность,особенно на секретность в технических вопросах, – это привилегия фирмы,находящейся под контролем рынка. Эта привиле­гия исчезает, когда фирмаприобретает власть над обще­ством. Поэтому в соответствии с необходимостьюопреде­ления в законодательном порядке параметров для плани­рующей системыпроявляется право на получение информации, которая для этого требуется.